关键词：节能节能法行政执法   

    目前，《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）的修订已经列入国家立法机关的立法计划。原《节能法》广为诟病的问题包括缺少制度性措施和激励手段，以及缺乏可操作性等。如何在修订的《节能法》中解决上述问题，对我国的节能工作起到真正的推动作用，是当前学术界关注的一个热点。

    我们认为，节能工作缺乏强制性制度安排以及缺乏行政执法是导致该法实施不利和效果不明显的重要原因之一，在新《节能法》中，应着力解决这个问题。

    一、现行《节能法》在节能的行政执法方面存在的问题

    节能工作一直为我国各级政府所重视，早在1986年，国务院就发布了《节约能源管理暂行条例》，1998年，《节能法》正式颁布实施。该法的实施标志着我国的节能工作进入了法制化管理的轨道，对我国节能工作的开展起到了非常重要的推动作用。

    但是，不可否认的是，《节能法》在监督管理等方面存在着比较严重的缺陷，随着经济和社会的不断发展，该法在很多方面已经不适应节能工作的中出现的新情况和新问题，实践中普遍反映该法缺乏力度和可操作性。

    在这些问题中，一个关键的缺陷是政府监督管理的力度不足。现行《节能法》虽然设置了政府节能行政主管部门和有关部门分别实施监督管理的管理体制，但没有明确划分相关各级政府部门在实施节能监督管理过程中的地位和职责，也没有建立政府履行职责的监督机制，缺乏对于不履行责任和义务的不当作为或不作为的问责和考核制度。

    此外，一个关键问题是在监督管理体系中没有建立专门的节能行政执法机构。尽管该法中设立了一系列强制性条款，并规定了相应的法律责任，但由于参与行政执法的部门众多，相互之间的协调机制又没有建立起来，使得对违反强行性规范的行为不能进行有效控制或惩罚，相关政府部门未履行责任和义务的行为也得不到相应的追究。

    二、节能强制性制度建设和施行的实例

    尽管激励政策普遍被认为是节能领域应着重考虑的支持手段，但各国的经验也证明，强制性管理手段的应用不可或缺。

    从国外的情况来看，强化节能的强制性要求是非常普遍的。日本从1979年开始实施《节约能源法》，对能源消耗标准作了严格的规定。该法自制订以来，进行了多次修订，以适应节能工作的要求。2002年修订的《节约能源法》还提高了汽车、空调、冰箱、照明灯、电视机、复印机、计算机、录像机等产品的节能标准。日本政府资源能源厅每年财政预算的四成用于节能和新能源工作。

    日本的重点用能单位管理受到高度重视。根据相关的法律，对年燃料消耗1500千升标油或电力消耗600万千瓦时以上的1万个单位列为重点用能企业，要求配备专职能源管理人员，对工厂用热、用电及建筑物热损失提出具体要求，每年要向经济产业省及相关部门报告能耗状况。如不能按期完成节能目标，又提不出合理的改进计划，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以罚金。政府委托节能中心对企业进行能源审计。

   日本的设备能效标准、标识也广泛得以实施，例如，实施了"领先产品"能效基准制度，即对汽车和电器产品（包括家用电器、办公自动化设备等）制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准，并明确实施的目标年度。1999年开始对汽车、商用和家用电器设备等实行强制性能效标识制度，以利于消费者对产品能效进行比较。

    特别值得指出的是，日本的《节能法》提出了明确的奖惩措施。对于节能达标的单位，政府在一定期限给予减免税的优惠。而对于未达标者，政府会依据“节能法”公布单位的名称，并处以100万日元以下的罚款。通过上述措施，日本大幅提高了单位能耗的产出。

    在美国，节能政策可以用胡萝卜加大棒来形容。其节能政策既包括各种财税的激励手段，也包括严格的产品和设备能效标准。早在上世纪七十年代，能源危机就促使美国政府开始制订并实施建筑物及家用电器的能效标准，近年来制订标准的耗能产品越来越多，标准也越来越严格。这类能耗标准一般都以强制性的法律、法规形式颁布执行，进入市场的相关产品必须满足标准。

    在意大利的建筑节能方面，制定了新建建筑和既有建筑节能改造强制性标准。1993年的第412号总统令要求对热电厂的设计、安装、运行和维护的能耗状况进行检查，从1994年开始根据锅炉容量的大小每隔1-2年检查一次。采暖、空调和热水实行计量收费制度。

    意大利还实施了设备能效标准、标识和认证。1998年起执行欧盟电冰箱、冷凝器等家电产品的能效性能标准，并实施能效标识制度。1998年启动了机动车辆节能认证工作。

    总体来看，在发达国家，由于企业对于自身的信誉非常重视，因此市场监督、用户监督以及企业之间的相互监督是督促企业按照标准行事的主要手段，违法的成本很高，因此违法行为也很少，政策的执行成本很低。

    从国内来看，除了制订各种能效标准等制度性措施以外，许多省市也在节能行政执法方面进行了有益的探索。在上海，2000年制订了《上海市用能单位的节能监察规定（试行）》。根据该《规定》，所称用能单位的节能监察是指对用能单位的节能管理及耗能设备能源利用状况进行监督检查，督促、帮助用能单位遵守法律、法规、规章等规范性文件中有关节能的规定和能源技术标准，及时纠正和查处违规行为。上海市经济委员会是本市节能工作的行政主管部门，负责全市用能单位节能工作的监督和管理。市经委主管的上海市节能监察中心负责全市用能单位的节能日常监察工作。市节能监察中心对用能单位的节能管理实施监督检查；并对耗能设备的能源利用状况实施检查、测试和评判。市节能监察中心定期将重点用能单位的节能监察情况报送市经委。

    上海市节能监察中心作为全国最早的节能行政执法机构，已经存在了很长时间，从成立至今，一直在节能设计、能源使用、能源质量等环节开展节能监察，也取得了较好的效果。例如，在建筑节能方面，上海市要求所有新修建筑都必须达到50%的节能标准，每个项目都要预先备案，从开工时就定期进行监督。

    根据该《规定》，市节能监察中心对经查实的特定违规事实，可以自行或者会同有关部门责令限期改正，对所查实的违规事实经责令限期改正而逾期不改正的，市节能监察中心可以对被监察单位及其负责人给予通报批评。其中对于重点用能单位的一些违规行为，市节能监察中心可将查实的违规行为报告市经委，由市经委以书面形式责令其限期改正。

    但由于节能监察中心的权力有限，虽有强制执法权，但是却没有处罚权。节能监察中心的监察人员几乎每天都要在负责区域内进行节能检查，但一般以口头建议为主，情节严重的会下发责令改正通知书，要求一定天数内给予答复，告知将在多长时间内改造。因此，如果在监察过程中发现有问题的企业，只能交给媒体曝光或者通知建委有关处罚部门，这使得这一执法行为的有效性被弱化了。

  在北京，2006年7月6日出台了《北京市节能监察办法》，并于7月20日起正式实施。根据该《办法》，北京市将建立节能执法队伍，俗称“节能警察”。目前，“节能警察”的编制等问题正在筹备中，有望在2006年正式上岗。今后，全市的企业单位及政府机关对有关节能规定的执行情况都将受到“节能警察”的监督检查。该《办法》规定，节能行政主管部门应定期向社会公布节能监察情况，并向社会公布举报电话、传真、电子邮箱和通讯地址，鼓励单位和个人举报违规的浪费用能行为。对举报属实，为查处重大违法用能行为提供主要线索和证据的举报人，节能行政主管部门给予奖励。必要时，“节能警察”还要进行现场执法，制作现场监察笔录，并下达节能监察意见书。同时，要建立违法行为记录系统，向社会公开用能单位因违法用能受到行政处罚的情况和被整改情况。该《办法》还规定，如“节能警察”泄露用能单位商业秘密，违法向用能单位收费等将受到行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    在山东，1998年曾出台了一个《山东省节能行政执法程序规定》。该《规定》规定，县级以上经济委员会(经济贸易委员会)是本辖区的节能行政执法机关，其节能行政机构负责节能执法的具体工作。节能行政机构是指经济委员会(经济贸易委员会)的资源节约综合利用处(科)、节能处(科)及资源节约综合利用办公室、节能办公室。节能行政执法案件由违法行为发生地的节能行政执法机关管辖。该《规定》对调查程序、执行等进行了详细的规定。

    根据该《规定》，节能行政执法案件经调查事实清楚、证据确凿的，由行政执法人员提出初步意见，经节能行政机构负责人审查后报节能行政执法机关负责人决定。具体的行政执法措施包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民、法人或其他组织处以罚款的行政处罚。

    浙江等地还制订了《重点用能单位节能管理办法》，但同样存在着强制性规定难以执行的问题。

    其他如江苏等地也制订了类似的规定，但总体上看，由于节能行政执法机构的执法权力非常有限，加之各部门之间缺乏合理配合，效果都不够好。

    三、建立节能行政执法体系的理论分析

    众所周知，企业排放污染物，造成环境破坏和人体健康影响，依据外部性理论和“污染者负担”原则，必须支付成本，这是对企业征收排污费以及进行行政处罚的理论依据。而对企业进行强制性的节能显然不能从以上理念中找到其合理性，但这并不意味着强制节能缺乏正当性。

    法律保护的利益有公益、私益之分，环境法就是明显带有公益特征的法。一般而言，为了保护公益而让渡或者限制一部分私益是有其正当性的。比如说法律里常见的对个人规定了很多义务，这就是为了公益而限制私益的表现。企业虽然不是个人，但是实际上在社会上的角色相当于一个个体，是一种以组织形式出现的个体，其利益也属于私益。企业的能源消耗虽然是企业自己的事，但它对于国家的能源状况和环境状况，是有很大影响的。因此，为了国家长远的能源安全，由代表公益的政府对企业使用能源进行强制性约束，是有正当性的。因此，为了实现环境和资源的目标，对企业进行强制节能不仅符合实践的要求，也有理论上的依据。

    污染防治和资源能源保护都是我国当前面临的重要问题，我国政府在这两个领域都下了相当大的力气，努力推动这两项工作的开展。但比较明显的是，污染防治领域行政执法力度较强，但资源能源节约方面行政执法力度较弱，节能工作便是典型，我们可以从污染防治领域的行政执法实践来进行类比分析。

    在污染防治领域，已经建立了系统性的强制性制度措施，例如，有环境影响评价制度（EIA）和三同时制度对新企业的进入进行制约，有环境标准限制污染物的排放，还有产品环境标准为产品的市场准入进行把关，更关键的是有相应的执法，使得上述措施的实现有保障。

    污染防治方面的执法权是相当广泛的，根据我国“环境保护法”和其他环境保护法律法规的规定，环保部门的执法权包括了审批权、许可权、验收权、收费权、处罚权、监督权等。以处罚权为例，根据环境保护法律、法规的规定，环保部门对违法环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记制定、现场检查制度、限期治理制度的单位，违反规定贮存、堆放、弃置、倾倒、排放污染物、废弃物的单位，违反危险废物特别规定的单位，以及发生污染事故的单位，视不同情节，可依法给予警告、罚款、吊销许可证和责令停止施工、停止生产、停止使用等行政处罚。

   与污染防治方面相比，节能领域的强制要求和相应的执法手段十分缺乏。在制度建设方面，缺少类似于EIA的企业准入要求，对产品的准入要求也很弱，标准体系很不完善。更关键的是，缺乏明确的行政执法机构和强力的行政执法权。在监督管理体系中没有专门的节能行政执法部门，对于应履行节能责任与义务的对象（包括政府部门）的不当作为或不作为缺乏问责和考核制度，这是原《节能法》缺乏可操作性的重要原因。

    由于缺乏严格的行政执法，国家的一些强制性节能标准以及其他制度性措施得不到很好的实施，效果大打折扣。因此，在我国，特别是现阶段，赋予特定行政机关以节能行政执法权，是实现对企业强制节能的必然选择。

    行政机关的节能执法权是一个比较复杂的问题，在我国，有《行政处罚法》、《行政许可法》等很多相关法律对这个问题有所涉及。一般而言，任何行政机关要进行执法或行政处罚必须要有法律法规的明确授权，因此可以通过立法设立特定机构或者授权具备相应条件的部门或组织，并明确规定其相应职权。

    我国处在经济高速增长的阶段，有大量粗放型、高能耗型企业以及中小企业，能源和环境压力很大，企业的能源和环境意识也普遍比较差，至少在这一阶段，实施强制性节能，并建立相应的节能行政执法机构，具有十分重要的意义。

    四、建立和实施节能行政执法体系的立法设想

    如前所述，强制性节能要求的实施对于开展节能工作具有十分重要的意义。因此，在修订《节能法》时，应考虑广泛建立节能和能效的国家标准、行业标准和地方标准。在高能耗行业，设立准入门槛（类似于EIA）和淘汰机制。建立节能行政监察机构，并赋予较大的行政执法权力。

    为避免多头管理出现的弊端，节能行政监察机构应建立在各级人民政府中，隶属于当地节能行政主管部门，依法履行节能监察、行政执法以及法律赋予的其他职责。这一机构的行政执法权应在法律中进行详细规范，并对行政不作为以及不当作为等的相应处分做出详细规定。

    由于节能工作的特点，各级质量技术监督部门、工商管理部门以及环保、科技、统计等部门将在这一执法体系中发挥重要作用。根据以往的经验教训，多头管理往往造成管理效率的低下，因此，应仔细研究各机构执法工作的相互配合，制订相应的条款。

    在建立节能行政执法体系时，还应注意一些问题：

    （1）与经济激励手段的配合。与污染防治不同，在节能领域，激励政策将发挥其主导作用。在《节能法》的修订中，激励政策的提出和实施应成为一个重点。强制性行政手段的实施不能走过头，不能过多的干预企业的自主经济活动。

    （2）行政权力的分配和协调。在建立节能行政执法体系时，如何协调行政部门之间的权力，必须予以高度重视。如果权力和利益分配不均会给执行带来许多意想不到的麻烦，严重影响法律的执行效果。在修改《节能法》以及未来制订相关的配套法规时，要调整好各部门间的关系，同时要减少部门利益渗透到立法过程中的机会。

    （3）建立节能评估体系。对企业及其工艺、设备和产品进行节能效果评估，是开展节能行政执法的前提，但这些方面的工作量巨大，又具有很强的技术性，行业差别也很大，因此，应通过严格的认证方式，建立一批中介性质的节能评估机构，协助政府开展节能评估工作。当然，对于这些机构运作的费用如何筹集，是否应从被评估对象收取，应在法律中明确界定。

    （4）信息和数据支持。对企业及其产品的节能情况进行评估，必须获得准确的能耗和节能数据，但近年来的实践表明，一方面数据获得的路径不畅，另一方面数据不可靠，很多造假现象存在。因此，在新《节能法》中，应对数据的获得和应用进行规定，对弄虚作假行为给予必要的惩处。

    On the Administrative Enforcement of Energy Conservation Law of PRCHU Yuan　(Law School of Shanghai Jiao Tong University, 200240)
Abstract: One of the key weaknesses of the Energy Conservation Law is the lack of mandatory instruments and administrative enforcement. In this paper, the existing problems in administrative enforcement of the Energy Conservation Law were analyzed. Experiences in China and abroad were discussed. Theoretical analysis was made on the creation of an administrative enforcement system for energy conservation. The author pointed out that, an extensive energy conservation standard system should be established. In the energy consuming sectors, a mechanism for entering restriction and elimination should be built. Most importantly, an energy conservation administrative supervision and enforcement system should be established, and strong power should be issued to the relevant institution.
Key words: energy conservation; energy conservation law; administrative enforcement   

    作者简介：

    胡苑，上海交通大学法学院环境与资源保护法学2005级博士生